教育改革 为何总是走走停停
 
时间:2016-05-03 00:00:00   点击:
 

2016042706:37 第一财经日报

 熊丙奇

  [在政府放权、落实和扩大学校办学自主权改革中,我国已经取消了部分教育行政审批,诸如重点学科评审、设立研究生院审批,但核心的权力却依旧掌握在行政部门,包括高考的计划审批权、投档招生权;人才培养的学位授予权、硕士点、博士点审批权;尤其是,学校管理中最重要的人事权和财权――高校的校长由上级主管部门任命、考核,评价,而非由公选委员会公开选拔,这让高校办学必须对上负责,追求现实的政绩。]

  [高校内的治理改革同样如此。按照教育部的要求,各高校纷纷制订大学章程,推进行政权和教育权、学术权分离。然而,从已经制订、颁布的大学章程看,这并非大学依法办学的最高宪章,而仅仅是学校的校规,因为章程并没有经过立法程序制订,而只是由学校行政起草,再提交上级教育主管部门审批,其法律效力是十分有限的。至于学校内行政权和教育权、学术权的分离,高校最普遍的做法是,学校校长不再担任学术委员会主席(或委员职务),这是形式上的分离,而没有多大实质效果。]

  [由此看来,要推进教育创新,关键在于创新机制,这才能打破教育改革的悖论。]

  近日,李克强总理在北京召开高等教育改革创新座谈会,并作重要讲话。李克强指出:“教育是国家发展的基础,关系民族的未来,高水平教育是国家综合竞争力的重要体现。创新是推动国家发展和社会进步的不竭动力。当今世界各国的竞争,实际上是创新的竞争。”

  早在2009年,我国制订国家中长期教育规划纲要时,就已达成共识:我国教育发展要从重视数量、规模转为重视质量,教育发展从数量时代走向质量时代,为此,必须推进教育改革,破除制约教育质量提高的制度性障碍。于国家和社会而言,高质量的教育,会提供创新的动力,对于教育改革而言,眼下最需要的是创新精神。然而,推进教育改革,却陷入创新困境,教育创新的动力何来?谁来推动教育的创新?这是建设高水平教育必须直面的问题。

  最重要的教育创新,毫无疑问是教育制度创新。李克强总理说,要加快推进高等教育领域“放、管、服”改革。结合高校特点,简除繁苛,给学校更大办学自主权。凡高校能够依法自主管理的,相关行政审批权该下放的下放,要抓紧修改或废止不合时宜的行政法规和政策文件,破除制约学校发展的不合理束缚。

  这说的就是高等教育管理制度创新。国家教育规划纲要和十八届三中全会决议,都提到要推进教育管办评分离改革,探索建立全新的政府管理学校的模式。但在具体推进教育管办评分离改革中,创新教育管理制度和学校治理模式的动力和积极性却十分匮乏,很多打着改革旗号的“改革”,只是新瓶装老酒,搞形式主义、换汤不换药。近年来,“创新”是教育部门、高校领导发言中提到最多的词汇,但进一步观察则可以发现,教育的管理和学校的办学,并没有实质性创新。

  笔者认为我国高等教育质量提升,主要面临两大问题,一是行政化,二是功利化。其中,功利化也主要缘于行政化,因此,最核心的问题,其实是行政化。高等教育的行政化,既体现在学校外部――政府和学校的关系上,政府把教育管理权、办学权、评价权集于一身,所谓管办评一体化,学校没有办学自主权,所有学校千校一面;也体现在学校内部――学校行政权和教育权、学术权的关系上,学校行政主导教育资源和学术资源配置,行政权力通吃。要推进教育去行政化,就必须既调整政府管理学校的模式,又转变学校内部的治理结构。

  这就带来一个无法回避的问题,谁来调整政府管理学校的模式和转变学校内部的治理结构?目前,调整政府管理学校的模式,依靠的是政府教育主管部门;推进学校内部治理改革,依靠的是学校行政。这样做,有其现实合理性,因为我国教育长期以来实行计划管理和行政治理,因此行政有力量整合资源,推动改革,可是,从改革的逻辑上,却存在悖论:教育去行政化,要求政府教育管理部门把权力下放给学校,而主导放权改革的是教育管理部门,教育管理部门能彻底放权吗?同样,在学校内部,要求行政放权给教育和学术,推进行政权和教育权、学术权分离,可主导改革的,是学校行政部门,学校行政领导和部门真愿意把权力放给教育和学术吗?

  从现实情况看,教育改革的悖论,已经严重影响到教育制度创新。在政府放权、落实和扩大学校办学自主权改革中,我国已经取消了部分教育行政审批,诸如重点学科评审、设立研究生院审批,但核心的权力却依旧掌握在行政部门,包括高考的计划审批权、投档招生权;人才培养的学位授予权、硕士点、博士点审批权;尤其是,学校管理中最重要的人事权和财权――高校的校长由上级主管部门任命、考核,评价,而非由公选委员会公开选拔,这让高校办学必须对上负责,追求现实的政绩;高校的财政拨款,掌握在政府部门手中,而政府拨款的相当比例经费是通过立项审批方式,这就让行政部门可以借拨款干涉学校的办学。

  而进一步推进核心权力的下放,就涉及到行政部门的核心利益,这是行政部门所不愿意看到的。比如,推进高考招考分离,各地的招办就没有了存在的必要;取消国家统一授予学位,学校完全自主办学、自授学位,学位办的功能就将根本调整;取消高校行政级别,推进校长公选,那部委机关的领导就很难再空降到高校担任领导;建立新的教育拨款制度,由国家或地方教育拨款委员会负责拨款预算,并监督政府拨款,行政部门就不再有朝南坐的美好感觉,也难有权力去寻租。

  正是在利益关系的左右下,近年来的教育改革总是走走停停,甚至在原地打转。比如,教育部从2012年开始推进校长公选试点,可直到现在只有5所学校试点;再比如,针对高校EMBA招生中存在的问题,教育部决定从2016年将EMBA招生纳入研究生统一考试,这等于把高校自主权收回。

  高校内的治理改革同样如此。按照教育部的要求,各高校纷纷制订大学章程,推进行政权和教育权、学术权分离。然而,从已经制订、颁布的大学章程看,这并非大学依法办学的最高宪章,而仅仅是学校的校规,因为章程并没有经过立法程序制订,而只是由学校行政起草,再提交上级教育主管部门审批,其法律效力是十分有限的。

  至于学校内行政权和教育权、学术权的分离,高校最普遍的做法是,学校校长不再担任学术委员会主席(或委员职务),这是形式上的分离,而没有多大实质效果。

  首先,高校的学术委员会本就是摆设,基本不发挥学术管理、决策的作用,学校领导的退出,只不过让摆设进一步成为摆设;其次,校长退出学术委员会,如果行政力量依旧掌握学术资源配置权,那么,可以更好地利用学术委员会这样的机构,为自己谋求学术利益服务。

真正的学术权和行政权分离,是把学术委员会建成学校最高学术权力机构,全权负责学校的学术事务,与此同时,学校领导实行利益回避原则,学者担任校长后,不再从事学术研究,那么,其作为学术委员会成员,也就没有任何问题,反而可以更好地执行学术委员会的决策,为其他教授服务好。

没有师生、公众参与,而只有政府部门和学校行政推进教育制度改革,这会把教育制度创新,变为自定义的创新,表面上看改革轰轰烈烈,而权力和利益关系依旧。这次李克强总理在座谈会发言中强调,“建设高水平大学要充分调动广大教学和科研人员的积极性。健全教师评价制度,对教学、科研人员包括兼任行政职务的专家教授,实行符合智力劳动特点和规律的政策,不能简单套用针对行政人员的规定和经费管理办法,充分体现尊重知识、尊重人才的要求,给教学和科研人员更多经费使用权。”这对指导高校人事制度改革有重要价值,然而,有舆论担心给教师和科研人员更多经费使用权,会不会变为科研人员把科研经费弄到自己的腰包里?如果不完善教师同行评价制度,不推进高校信息公开,好的改革初衷,在实践中也很可能走向反面。

  由此看来,要推进教育创新,关键在于创新机制,这才能打破教育改革的悖论。具体而言,在国家层面,教育制度创新,应由全国人大立法推进,而不是由教育行政部门主导;在学校层面,学校内部治理创新,应由师生共同参与,建立并发挥教授委员会、学术委员会的作用,由师生共同制订学校改革的方案。如此,教育制度的创新方可期待,而创新的教育制度,必会带来高质量的教育,由此推动创新人才的培养,带动国家和社会的创新、进步。摄影记者/任玉明

  (作者系上海21世纪教育研究院副院长)